Parlamenter sistem-Niçin ve nasıl?
Prof. Dr. Korkut Kanadoğlu
“Yeni ülke” hedefine ulaşmak için önce genel bir siyasal durum tespiti yapmak, sonra da sorunların çözüm önerilerine odaklanmak uygun olacaktır.
Günümüz Türkiye’sinde seçim ve parlamento gibi tüm kurumlar, demokratik özgürlükçü ideolojinin gerçekleşmesi için değil, var olan otoritenin kendisini meşrulaştırması için araçsallaştırılmıştır. Anayasa, iktidarı sınırlayan gerçek bir anayasa olmaktan çıkmış, kurumların şeklini bozan otoriter bir anayasacılık anlayışı egemen olmuştur. Kendisini desteklemeyenlerin haklarını, kendi çıkarlarına ve hükmetme arzusuna kurban eden bu sağ popülist yönetim anlayışı, toplumsal kutuplaşmayı da artırmaktadır.
Siyasi iktidarın sürdürülebilmesi için gerektiği düşünülen, siyasal sürecin karakteristik ideolojisi haline dönüşebilmektedir. Bu nedenle daldan dala konmakta, her rengi alabilmektedir. Neyse ki bu ideoloji, totalitarizme kadar varamıyor. Bunun sebebi belki de felsefi derinliklerinin, faşist bir ideolojiyi kurumsallaştıracak bir güce sahip olmamasıdır. Fakat onun ötesinde otoriter rejimlerin tüm özellik ve tanımlarıyla örtüşen unsurlara bu dönemde sıkça rastlayabiliyoruz.
Özellikle 2017 Anayasa değişiklikleriyle birlikte artık kuvvetler ayrılığı anlamını yitirerek, kuvvetler arasındaki denge her an çatışmaya dönüşebilecek bir duruma gelmiş, yürütmenin yasamaya hâkimiyeti bir tek adam iktidarını ortaya çıkarmıştır. Dolayısıyla bu rejim, otoriterizm ile her şekilde ilişkilendirilebilir. Örneklersek;
Diyebiliriz ki, Bonapartizm’in özellikleri hayat bulmuştur. Bölünmüş partiler, iç sürtüşmeler bir kişiye bütün iktidar kalelerini ele geçirme olanağı vermiştir. Sürekli bir tehdit hali, “toplumun sürekli kurtarıcısı” rolünün oynanmasını sağlamaktadır.
Ya da bir nevi Caudillo ortaya çıkmıştır. Devlet başkanı, hükümet başkanı, başkomutan, iktidar partisinin genel başkanı, yargının üst yönetimini belirleme ve kendisine tamamen bağlı bir basın yayın imparatorluğu. Franko İspanya’sını betimleyen bu düzenin sanki bugünden pek bir farkı yok.
Rekabetçi otoriter rejimlerin özellikleriyle de uyum içindeyiz. Gerçekten de 2007’den itibaren özgürlükçü demokrasiden uzaklaşılıp, rekabetçi otoriter rejim durağına yanaşılmıştır. Otoriter rejimlerin tüm temel taktikleri kullanılmaktadır. Siyasal oyun alanı serbest ve adil değil. Yargı bağımsızlığını yitirmiştir. Seçim kampanyalarında devlet kaynakları sınırsız kullanılmaktadır. Ancak burada özellikle bir noktaya değinilebilir. İstanbul yerel seçimleri dâhil uygulama, seçimlerin çoğu zaman bir parça manipüle edilmek istendiğini göstermekte. Ancak seçimlerde düpedüz hile yapmaya çalışıp da bu ortaya çıktığı zaman, iş terse dönmeye başlamaktadır. Bu durumun bir benzeri, 1988 Meksika Kurumsal Devrimci Partisinin seçim hilesinin ortaya çıkmasından sonra artık iyice zayıflığının belli hale gelmesiyle yaşanmıştır.
Sosyoekonomik açıdan neopatrimonyal bir rejimle tümüyle örtüşüyoruz. Bürokrasi yozlaştırılmış, dönüştürülmüş, kapsamlı atama ve azletme yetkisiyle meziyetsiz ama sadık bir kamu görevlileri kadrosu oluşturulmuş ve onların baş hamisi olunmuştur. Anayasa’nın 106. maddesi, cumhurbaşkanına şu an tüm merkezi idareyi düzenleme ve atama yetkisini vermektedir. Ayrıca Varlık Fonuna ilişkin cumhurbaşkanlığı kararlarında olduğu gibi sürekli yeni gelir kaynakları aranmaktadır.
Üstelik neoliberal ekonomi politikalarıyla beraber sosyal yardım programları gibi telafi araçları kullanılıp, örgütlü işçi sınıfının gücü azaltılmak suretiyle liderin iktidarı, plebisit gibi illiberal yollarla korunmaya çalışılmaktadır. Liberal politikalar geçmişte 24 Ocak kararlarıyla uygulanmaya çalışılmıştı. 2001 ekonomik krizi sonrasında da aynı politikalar izlendi. 2001 krizi sonrası AKP’nin uyguladığı ve MÜSİAD değil de, TÜSİAD’ın desteklediği ekonomik program, 24 Ocak programının tamamlayıcısı niteliğindeydi. 2003 tarihli İş Kanunu ile birlikte sürekli işçilerin haklarını budayan, zayıflatan, onları karar süreçlerinden dışlayan mekanizmalar oluşturuldu. Yani örgütlü emek tasfiye edildi. 2013 sonrası ekonomik büyümenin yavaşlaması, otoriterleşmenin temel dinamiğini oluşturdu. Ekonomik krizlere eşlik eden siyasi krizler, parlamenter rejimin sonunu hazırladı.
Yeni kemer sıkma politikaları, otoriterleşmeyi daha da artırabilmektedir. 1960/80 dönüşümleri, bu gibi tarihsel bir dönemin yarattığı riskin bir sonucu olmuştur. Zira siyaset bilimi araştırmaları göstermektedir ki, 1945-2010 arasında demokrasi dışı siyasi sistemlerdeki rejim değişikliklerinin ancak dörtte biri seçimler sonucunda gerçekleşebilmiştir. Ne yazık ki büyük çoğunluğu darbelerle sonuçlanmıştır. Diğer dörtte biri ise halk ayaklanması/iç savaşa yol açmıştır.
Bu tespitler sonrası asıl olan demokratik çözüm önerilerine geçebiliriz. Geldiğimiz noktada, rejimin adlandırılmasında bile ne denli kafa karışıklığı yaşandığını yansıtacak biçimde, AYM’nin yedi üyesince “Cumhurbaşkanlığı başkanlık sistemi” olarak adlandırılan bu ucube siyasal rejimden vazgeçmemiz gerekiyor. 2017 Anayasa değişiklikleriyle tesis edilen bu patronlu başkanlık rejimi, sürdürülebilir olmaktan çıkmıştır. Üç yıllık otokratik iktidar uygulaması, antiparlamentarist yaklaşımların ülkemiz için ne büyük sıkıntılara neden olduğunu göstermiştir. Böyle bir yaklaşımın, 1919 Weimar Almanya’sında yol açtığı yıkıcı sonuçlar da göz ardı edilmemelidir.
O halde, ilk yapılması gereken, demokrasi cephesi genişletilerek gerçek bir demokrasinin kurulması için çalışmak olmalı. Merkez sağ ve solun temel olduğu bu cephe, kutuplaşmayı azaltacak bir çözüme, ancak parlamentarizm ortak noktası üzerinden varabilecektir. Bu aşamada sorulacak soru, “nasıl bir parlamentarizm” olmalıdır. Kamuoyunda çoğunlukla “güçlendirilmiş parlamenter sistem” olarak adlandırılan bu rejim, rasyonel bir işleyişi nasıl sağlayabilecek? Bu doğrultuda şu öneriler sıralanabilir:
Doğrudan halk tarafından seçilen ve kurumsal yapıda öncelikli bir yere sahip bir cumhurbaşkanı yerine törensel ve bütünleştirici bir figür olarak devletin birliğine vücut veren bir işlev yerine getiren bir cumhurbaşkanı tercih edilmelidir. Parlamenter rejimdeki bu cumhurbaşkanı, dar anlamda anayasanın koruyucusu olamaz; anayasal sorunlar üzerinde karar veremez ya da bu sorunları çözemez. Örneğin kararnamelerde son söz her zaman bakanlar kurulunda olmalıdır. Cumhurbaşkanının uyarı ve önerilerine rağmen bakanlar kurulu ısrar ederse, kararnameler cumhurbaşkanının imzası olmaksızın Resmi Gazetede yayımlanmalıdır. Böylelikle hükümet başkanının pozisyonu cumhurbaşkanı, kabine ve parlamento karşısında güçlendirilmeli ve nihayet hükümeti oluşturan partilerin destekledikleri güçlü hükümete olan bağlılığı da pekiştirilmelidir. Bu çerçevede işlevsel bir hükümet oluşturmak ve olabildiğince azınlık hükümetlerinden kaçınmak için Alman Anayasası gibi ayrıntılı hükümler getirilebileceği gibi daha basit bir model de öngörülebilir.
Alman Anayasası’na göre, başbakanlık seçimine ilişkin ardışık üç usul öngörülmüştür (md. 63). İlki, cumhurbaşkanının seçim önerisi ve Federal Meclis üyelerinin salt çoğunluğunun oyunu gerektirmesiyle biçimlenmektedir. İkinci seçim usulü, ilki başarısızlığa uğrarsa uygulanabilir. Burada mutlak çoğunluk gereği varlığını korurken, teklif yetkisi Federal Meclise geçer. Üçüncü seçim modeli, ikincinin işlememesi halinde bir rezerv işlevine sahiptir ve hükümetsiz bir durumdan kaçınmayı amaçlar. Mutlak çoğunluk koşulu düşer, sadece basit çoğunlukla başbakanın seçilmesi halinde, seçilmiş adayı atamak ya da Federal Meclisi feshetmek ve yeni seçimleri ilan etmek yetkisi cumhurbaşkanına ait olur. Bu ardışık anayasal düzenlemeye göre başbakanın seçimi Federal Meclis tarafından cumhurbaşkanının katılımıyla gerçekleşir. Cumhurbaşkanı bu kolaylaştırıcı ve hızlandırıcı rolünü oynarken ancak adayların olası çoğunluk kapasitelerini ölçü alabilir; teklif yetkisinin kullanımında cumhurbaşkanının siyasal öncelikleri belirleyici olamaz.
Basit yöntemde ise cumhurbaşkanı tamamen devre dışı bırakılarak, Mecliste doğrudan başbakan adayları arasında seçim yapılır. Toplantıya katılanların salt çoğunluğuyla başbakan ikinci turda da seçilemezse, Meclis otomatik olarak fesih olur.
Kurucu güvensizlik oyu, rasyonelleştirilmiş parlamenter rejimlerin bir başka aracı olarak ortaya çıkmıştır. Kabulü için oyların mutlak çoğunluğunu gerektiren güvensizlik önergesine, başbakanlık için bir adayın da eklenmesi gerekmektedir. Hükümetin herhangi bir zamansal kesintiye uğramaksızın devamlılığının sağlanması ve yürütme görevinin aksamaması amacına hizmet eden bu yöntemi, 1949 Alman ve 1978 İspanyol Anayasaları da benimsemiştir.
Buna karşılık Genel Kurul görüşmeleri ilginç ve dönüştürücü bir hâl alması için muhalefete daha geniş bir ifade ve etkileme şansı tanınmalı ve böylelikle parlamentarizmi canlandırmak için parlamenter usulde birçok değişiklikler yapılmalıdır. Parlamento yeni öz anlayışıyla hükümet sistemi içinde siyasal bir aktör olarak kendini göstermelidir.
Kurumsal olarak hükümetin yasa yapım sürecine ve parlamentonun çalışma düzenine etkisi önemli ölçüde artırılabilir. 2008 Fransız Anayasa Reformuna benzer yönde; aylık dört oturum haftasının biri hükümet faaliyetlerinin denetimine ve kamusal siyasetin değerlendirilmesine tahsis edilebilir. Bunun yanında her ay bir oturum günü çalışma düzeni (gündem) muhalefet ve azınlık gruplarının girişimiyle belirlenebilir. Ayrıca her hafta en az bir oturum Meclis üyelerinin sorularına ve hükümetin yanıtlarına ayrılabilir. Böylelikle parlamento ile hükümetin ayrı anayasal kurumlar olmasına dayanan parlamenter bilinç geliştirilmelidir.
Bu bağlamda parlamenter denetim de güçlendirilmelidir. Örneğin meclis araştırması için Anayasa’da öngörülen çoğunluk, muhalefetin bu konudaki haklarını ihlal etmektedir. Nitekim Almanya, Letonya, Çekya ve Portekiz Anayasaları, meclis araştırması açılması için 1/4 – 1/5 üyenin başvurusunu yeterli görmektedir. Zira “bilgi edinme “hakkı” kapsamında meclis araştırma komisyonunun işi, genel siyasi görüşleri toplamak değil, olguların tespitine yöneliktir.
Sert parti disiplinini kıracak formüller üretilmelidir. Partilerin yerel düzeyde göreceli özerkliğini belirleyen ana değişken çoğunluk seçim sistemidir. Bu durum en iyi biçimde Blair hükümetinin Anayasal reformları çerçevesinde gözlemlenmiştir. Buna göre Avrupa Parlamentosu’nun İngiliz üyelerinin seçimi ile İskoçya ve Galler’deki bölge parlamentoları için yapılacak seçimlerde seçim sistemine listeli (nispi temsil) seçimin unsurlarının eklenmesi, parti yönetiminin daha önce hiç görülmedik ölçüde aday tespitinde belirleyici olmasına yol açmıştır. Aday belirlemede parti tabanının belirleyiciliğini ve buna paralel olarak yürütmeyle dengeyi sağlayacak şekilde parlamentonun etkisini artıracak bir çözüm olarak ülkemiz seçim sistemine tek isimli çoğunluk sisteminin unsurlarının yerleştirilmesi akla gelebilir.
Hâkimler ve Savcılar Kurulu’nun yeniden yapılandırılması dışında yargıyla ilgili şu iki öneri getirilebilir: Yargıçların eylemlerinden sorumlu olmaları, bir anayasa hükmü haline getirilmelidir. İkincisi, mahkemelerin iş yükü -bu Türkiye’de çok dikkate alınmıyor- ilgili mahkemenin hâkimleri tarafından önceden kanunda belirlenen süre için paylaştırılmalıdır. Dolayısıyla iş yükünün, dosyasının ne olduğunu hâkimler önceden bilecek ve bu dağılıma göre hâkime verilen bir dosya, bu yargılama süreci bitmeden o hâkimin elinden alınmayacak. Bu, hâkim bağımsızlığını coğrafi güvenceden daha öteye koruyacak bir formül olarak Anayasa’ya eklenebilir.
Ancak belirtmek gerekir ki tüm bu kurumsal önerilere rağmen rejimin işlerliği için muhalefetin potansiyel bir iktidar olarak kadrosu ve programıyla güçlü bir seçenek olduğunu göstermesi gerekmektedir. Dolayısıyla günümüz parlamenter demokrasilerinde hükümetin denetimi parlamento içi araçlardan çok daha farklı yol ve amaçlarla sağlanmaktadır. Muhalefetin eleştirileri öncelikle etkin bir kamuoyu oluşturmaya yönelik olmalıdır. Bu açıdan karşılaştırmalı anayasa hukukunun verileri de göstermektedir ki gerçek bir parlamentarizm ancak anayasal demokrasiyle bütünleşmiş bir siyasal sistem içinde gelişebilecektir.
